中山首创“积分制”弥合“族群鸿沟”

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“户口从广西钦州转来后,儿子顺利地转入了公办学校,和本地孩子享受同样的教育,这在以前连做梦都不敢想。”全国“积分入户”第一人中山外来工谢红芬如是说。

2009年12月16日,中山市在全国率先推行流动人员积分制管理,流动人员凭借积分可入户、入学中山。中山实践流动人口积分制服务,消弭本地人和外来流动人员的身份隔阂,推进全民共享经济发展成果、基本公共服务和平等发展机遇,是一项创新务实的实践,也开了全国之先河。

积分管理政策让外来工进城入户看到了希望,并以此破除几十年来形成的户籍坚冰。而以中山为肇始,“积分制”开始在广东全面推进,并“速递”到了全国。两年来,像谢红芬一样,已有4625名外来工入户中山,9210名外来工子女入读公办学校,而在整个广东,积分入户的外来工人数已近30万。

“长期融不进城市不利于社会稳定”[编辑 | 编辑源代码]

长期以来,在我国城乡之间、城际之间,形成了严格的户籍壁垒。对于外来工来说,长期在城市打拼、做贡献却不能入户,这成为制约“城市化”的主要瓶颈。

改革开放30多年来,外来人口大量流入广东,形成了巨大的“人口红利”,为广东经济长期高速增长提供了源源不断的动力。与此同时,广东的社会结构已发生深刻变革,在珠三角多个城镇,本地人与外来人口倒挂现象严重。

中山是流动人口迁徙最明显的区域之一。中山有312万常住人口,外来人口占了53%,“这对社会管理提出了新的要求”,中山市副市长谭培安说。

这一研判的政治经济学背景是,长期的“城镇内二元结构”带来明显的收入分配和公共资源分配差距,由此造成的外地人与本地人之间的群体鸿沟,甚至由此带来的对立情绪。

“如果外来人口一直不能享受与本地人同等的公共服务,得不到当地人的认同,长此以往就会觉得社会不公,甚至对社会的稳定产生影响。”回忆起“积分制”酝酿的初衷,具有长期基层工作经验的谭培安不无忧虑地表示。

破解有限资源下的公平分配难题[编辑 | 编辑源代码]

改革往往是摸着石头过河。2007年,中山小榄镇的主政者在学习借鉴国外和港澳地区经验的基础上,做出了一个“大胆”的举动:在流动人员子女中,推行积分入读公办学校制度。和许多珠三角城镇一样,小榄此前面临的公共难题是:外来建设者普遍希望子女入读优质廉价的公办学校,而随着小榄户籍人口入学高峰期过去,公办中小学出现越来越多的空余学位。另外,产业结构和人口结构“优化”也需要大量高素质人才。

“通过‘积分入学’来‘切蛋糕’比较公平,解决了资源有限的情况下,给谁入、怎么入的分配难题。”一位当年改革的亲历者说。

中山市先行先试,大胆创新。2009年底,中山市确立了对全市流动人员实施积分制管理的制度,并于2010年1月12日正式启动实施《流动人口积分制管理办法》,全面接受全市150万外来务工人员“积分”入户、入学申请,他们根据自己的“积分”,角逐当年3000个入户指标和6000个子女免费义务教育指标。

“积分制其实是一个导向机制”[编辑 | 编辑源代码]

积分制实施两年来,不仅优化了城市的人口结构,为中山城市发展留住了大量的使用人才,也为城市的可持续发展注入了新的活力。据统计,在入户中山的4625人中,具有大专以上学历的有2516人,占总人数的54.4%,拥有技术职称和职业技术资格的1659人,占总人数的35.9%。

为了使这一政策更加具有普惠性,在施行两年来,中山对积分政策“扩容”,并作出了几项调整:消防志愿者参与志愿服务获积分入户;政策外生育的子女也可申请积分入学;公司总部不在中山,但有异地社保证明的外来工,也可申请积分入户中山。

“在中山,现在本地人与外地人间的差异并不大,如医疗、社保等,基本是同参保同待遇。”中山市流管办积分科科长李有林发现,积分入户实行两年来,外来工最大的诉求是入学和住房保障。他透露,下一步,中山也考虑将住房保障纳入积分制。

“积分制其实是一个导向机制,做一步,就给一步的待遇”,李有林说,积分制涉及到的部门达20多个,其管理也是“动态”的,在实际操作中,中山的积分制促成了“激励式”管理,通过积分潜移默化地引导流动人员强化公民意识,从事慈善公益,自觉融入城市。

“积分制未来可能演变成双轨制”[编辑 | 编辑源代码]

流动人员积分制改革牵涉最复杂、最困难的户籍问题,它的实施撕开了城乡二元户籍制度的一个口子,提供了一种全新的思路。但实施两年来,先行先试的中山积分制在社会上出现了一些“杂音”,一些人甚至质疑中山积分入户、入学指标数偏少等。

“不要过分在意每年入户、入学的流动人员人数,积分制本身不是一种资源,可以把其理解成一个党委政府对流动人口的一种态度,以及将有限的公共服务资源的一种分配方法。”谭培安说,积分制实施两年来,共有超过万人入户中山,而今年申请积分入户的目前也有8000多人,申请积分入学的更是超过1万人。

他说,有限的公共服务资源到底分给谁?以前的分配可能存在不严密、不科学、随意性较大的现象,但现在通过积分制的办法,可以对有限的这些资源进行公开、公平、公正的分配。

中山积分制到底能走多远呢?谭培安认为,即便是未来放开户籍,城市的教育、低保等仍然是有限公共资源,短期内不可能惠及所有人,那么积分制就是一个好的分配方法。或许“积分制能演变成一个双轨制,只要公共服务资源不能完全惠及,积分制就是其中一个分配方法,从这点来说,积分制的‘寿命’将会很长。”

发现 万名外来工入户中山[编辑 | 编辑源代码]

中山的积分管理政策开全国先河,这也让更多的外来务工人员看到了进城的希望。

谢红芬就是享受此项政策优惠的第一人。1999年,谢红芬从广西钦州来到中山工作。2003年,为了与妻子相聚,丈夫唐钊华放弃了在南宁稳定的工作,进入石岐区一家建筑公司,谢红芬也跟随回到石岐,两人开始在中山打拼。2007年,夫妻俩终于在石岐购买了一套二手房,尽管在中山安了家,但户口问题仍然是全家人的隐忧。由于转眼到了儿子上学的年龄,她不得不重新考虑户口问题。

2010年1月正式实施的积分入户制,给她入户中山打开了一扇窗。当年,她成为首个申请积分入户的外来工,并以122分积分成功取得入户中山的资格。“户口转过来之后,我儿子顺利转入了公办学校,这是我最大的欣慰。”谢红芬如是说。

现在在中山,像谢红芬、成喜英等入户的外来工不在少数。据统计,2010、2011年,中山市通过积分制办法,共有超万名流动人员入户(含随迁),另有9210名外来工子女入读公办学校。

点评[编辑 | 编辑源代码]

省委党校社科部主任文小勇:从管控思维到治理创新

中山市积分入户制度的实施与推广,实现了从管控思维到治理创新的重大变革,是通往善政、最终达至善治的有效尝试,将产生经济的“治理”外溢效应:

中山流动人口“积分制”管理首要意义在于创新了社会管理模式,突破了“本外”二元体制障碍。积分入户制度的实施有效地实现了“本地人”与“外地人”的融合。

同时,“积分制”还成功探索出一条可持续的地方人才经营模式。走出了传统的“引进-培养-逃离”的人才怪圈,尝试出一条多层次、有类别、重实效、多元化的可持续人才精英模式。

难能可贵的是,积分制还积极地尝试出全新的公民社会培养体制。中山市以积分入户制度为入口,将“外地人”与“本地人”有效融合的同时,有机地将积分入户的过程与教育、就业、社会保障、公共医疗、住房等基本公共服务均等化原则有效挂钩,根据积分的进程,对入户人员进行阶段式评估,有效地建立起了社会公众不断自我提升的良性动态机制,孵化出了一种全新的公民社会培养体制。

最后,由于积分入户制度是根据入户需求指标与条件变更为基础的动态管理模式,这一动态治理模式的最大制度效应就是极大地提高了制度本身的纠错能力,可以根据动态变化的多元化、多层次的人口结构变动,有效地提高了制度本身的适应性,形成了高效的动态社会治理模式。

资料来源[编辑 | 编辑源代码]

南方日报(广州),2012-04-20